Markt & Staat (Fach) / Lektion 7 (Staatliche Eingriffe bei allokativem Marktversagen) (Lektion)

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• Ziele und Maßnahmen im Überblick - Allokatives MV führt laut neoklassischem Standardmodell zu Effizienzverlusten und Wohlfahrtseinbußen - Allokationspolitisches Ziel staatlicher Eingriffe -> Annäherung an effiziente Allokation - koordinationstheoritischer Sicht -> hinter Allokationsmängeln steckende Koordinationsprobleme zu beheben - Aufgaben für staatliche Eingriffe - Internalisierung externer Effekte - Verhinderung von Marktmacht und Unterversorgung im natürlichen Monopol - Lösung des Kollektivgutproblems - Behebung von Informations- und Anpassungsmängeln
• Ziel und Umfang der Internalisierung externer Effekte - Überführung e. Effekte in Kalkül der Wirtschaftssubjekte (Zuordnung der K/E zum Verursacher) - meiste Eingriffe zur Behebung betreffen Fälle negativer t. Externalitäten (Umweltschäden) - als Folge einer unvollständigen Verteilung oder unzureichender Durchsetzbarkeit der Eigentumsrechte (kein Ausschlussprinzip) - wenn keine anderen Probleme wie Unteilbarkeit (Kollektivgüter) dazu kommen -> Behebung durch Internalisierung externer Effekte, also Maßnahmen die dafür sorgen, dass die sozialen Zusatzkosten und -nutzen in die einzelwirtschaftlichen Kosten- und Nutzenrechnungen der Marktteilnehmer eingehen (z.B. Einbau Rußfilteranlage beim Schadstoffemittenten) - Ziel einer Internalisierung negativer E. ist nicht vollständige Schadensvermeidung, sondern Schadensbegrenzung - Normalfall: steigende Grenzkosten (Kosten für Verursacher durch Einbau) der Vermeidung mit zunehmender Verringerung des Schadens, umgekehrt steigt mit wachsendem Schaden der Grenzschaden - Optimaler Umfang der Internalisierung: Ausgleich von Grenzkosten der Vermeidung und Grenzschaden
• Probleme bei der Internalisierung - fehlende Marktbewertungen z.B. Preis für saubere Luft (versch. Konzepte zur direkten oder indirekten Messung solcher Bewertungen z.B. Befragungen, aber aufwändig, begrenzt nutzbar) - nicht immer eindeutige Identifizierbarkeit von Schädiger und Geschädigtem, wie nach Verursacherprinzip (Schädiger soll hierbei Kosten des Schadens tragen) - Identifizierung des Schadens kann von Ausgangsverteilung der Property Rights und Zugreihenfolge abhängen (z.B. Lärmbelästigung durch angrenzendes Gewerbegebiet -> was war zuerst da?)
• Instrumente der Internalisierung - allg. Anforderungen der Zielkonformität, Ordnungskonformität, Subsidiarität sind auch bei Eingriffen zur Korrektur allokativen MV zu beachten, besonders ordnungspolitische Zusammenhänge und dynamische Effizienz sind nicht zu vernachlässigen - Dynamische Effizienzprobleme können sich aus folgenden Aspekten ergeben: - Backstop-Technologien: Substitution einer erschöpfenden Ressource durch eine in unbegrenzter Menge vorhandene Ressource -> Sicherstellung, dass durch Eingriffe entsprechende Innovationen nicht verhindert werden - Rebound-Effekte: Effizienzsteigerungen bei einem Gut werden durch verstärkte Nachfragen (über-) kompensiert z.B. neue Glühlampe verbraucht weniger Strom was aber nicht zu weniger Strom führt, weil Glühlampe öfter an ist - verschiedene Instrumente zur Internalisierung externer Effekte, die in Zielgenauigkeit, Effizienz und Ordnungskonformität variieren
• Überblick Instrumente der Internalisierung - Moralische Appelle (ineffizient und wenig zielgenau, am ehesten in kleinen Gruppen, moralische Appelle diffuse Wirkung, zu niedrige Opfer- bzw. Zahlungsbereitschaft - Fiskalische Lenkung (effizient, aber nicht immer zielgenau, mögliche Zielkonflikte z.B. zu Steuervereinfachung und Verteilungsgerechtigkeit) - Regulierung durch Ge- und Verbote (Geringe Effizienz und Zielgenauigkeit, nur Ultima Ratio) - Haftungsrecht (Effizient und potentiell zielgenau, hohe Ordnungskonformität (knüpft an marktwirtschaftliche Grundprinzipien an), aber teilweise prakt. Umsetzungsprobleme, effizient in Verbindung mit anderen Instrumenten zur Internalisierung, Unterscheidung Verschuldens- und Gefährdungshaftung, Verschuldenshaftung setzt objektiv rechtswidriges/schuldhaftes Verhalten voraus (Nichteinhaltung v. Sorgfaltspflicht), ist geeigneter, Gefährdungshaftung greift ohne Verschulden bei jedem Schaden allein auf Grund der Ausübung entsprechender Aktivitäten - Verhandlungslösungen (effizient und potentiell zielgenau, mit Schadenshaftung theoretisch optimal, aber schwer realisierbar u.a. abhängig von Gruppengröße und Verhandlungskosten) - Handelbare Rechte (Zertifikathandel) (sehr effizient und zielgenau, hohe Ordnungskonformität, praktische Anwendungsprobleme) - Kollektive Bereitstellung durch Betroffene (evtl. Fusion) (potentiell effizient und zielgenau, Voraussetzung Exklusivität, Fusion wegen Marktmachtproblem nur im Ausnahmefall) - Kollektive Bereitstellung durch Staat (öffentliche Güter) (geringe Effizienz und Zielgenauigkeit, nur Ultima Ratio (Kollektivgüter))
• Eingriffsziele und Instrumente bei Marktmacht (Aufgrund von Unteilbarkeit) - Genereller wettbewerbs- und ordnungspolitischer Handlungsbedarf im Hinblick auf MM:zur Gewährleistung der Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs und der Marktwirtschaft sind Marktmacht und Größenvorteile mögl. zu beschränken bzw. deren Missbrauch zu verhindern - bei Größenvorteilen aufgrund von Unteilbarkeiten (Subadditivität) ist Marktmacht unvermeidlich um Versorgung sicherzustellen -> dann staatliche Eingriffe nötig, um den Missbrauch dieser Macht zu verhindern (in Betracht kommende Ziele und Maßnahmen abhängig vom Ausmaß der Größenvorteile und Bestreitbarkeit des Marktes) - beim natürlichen Monopol ist nur Platz für einen Anbieter -> verhindern, dass Marktmacht ausgenutzt wird (Wettbewerb vor- nachgelagerte Märkte/Nachfrager ausnutzen) Regulierungsinstrumente: Verbote auf anderen Märkten zu agieren, Festlegung einer Preissetzungsregel - Marktzutrittsbeschränkungen für potentielle Wettbewerber sind dagegen allokationspolitisch kaum zu rechtfertigen und dienen meist nur verteilungspolitischen Zielen (z.B. einheitliche Versorgung in der Fläche ohne Berücksichtigung unterschiedlicher Kosten) - in der Vergangenheit häufig: öffentliche Bereitstellung über staatliche Versorgungsmonopole nicht effizient und hohe Opportunitätskosten, zeitlich befristete Versteigerung/Ausschreibung eines Monopols (z.B. EU weite Ausschreibungspflicht für Gebietsmonopole für Rettungsdienste) ist vorzuziehen da zielgenauer/effizienter, kann durch sunkcosts praktisch nicht immer anwendbar sein - nicht in allen Fällen münden Unteilbarkeiten in natürlichem Monopol, es können auch Oligopole entstehen (intensiver Wettbewerb, Kartellbildung wahrscheinlich Aufgaben der Wettbewerbspolitik stehen im Vordergrund)
• Eingriffsziele und Instrumente bei Informations- und Anpassungsmängeln - viele Informationsmängel implizieren nicht immer allokatives Marktversagen und können vom Markt selbst gelöst werden (asymmetrische Information über Signaling/Screening), staatliche Eingriffe kommen bei Informations- und Anpassungsmängeln nur beschränkt in Betracht, nur wenn Marktlösungen allein nicht ausreichen um Probleme asymmetrischer Information zu lösen - Instrumente, wenn Marktlösung allein nicht ausreicht, um Probleme asymmetrischer Information zu lösen: - Informationspflichten (Beipackzettel) - Öffentliche Informationsbereitstellung (Verbraucherschutz) - Vorgabe und Prüfung von Mindeststandards (TÜV, Meisterprüfung, Arzneimittelzulassung) Risiko der potentiellen Wettbewerbsbeschränkung und müssen daher besonders gerechtfertigt sein (z.B. Gesundheitsrisiko) - Gewährleistungs- und Haftungsrecht (Produktgewährleistung)Produkthaftung bezüglich zugesicherter Eigenschaften, moralisches Risiko, Informationsasymmetrie wird u.U. umgekehrt (Produkte werden aufgrund selbstverschuldeter Schäden reklamiert) - ordnungspolitische Gestaltung des Rechtsrahmen (Internethandel, Verbraucherrechte, Rückgaberechte) - Versicherungspflicht (Krankenversicherung, Kfz-Haftpflicht), spielt teils bei sozialpolitischen und meritorischen Anliegen (Nutzenunkenntnis) eine Rolle - Transfers zur nachträglichen Kompensation (Katastrophenhilfe) ersatzweise Versicherung für nicht oder schlecht vorhersehbare Schadensereignisse, bergen jedoch Gefahr negativer Anreize für die Eigenvorsorge Eingriffe bei Anpassungsmängeln sind primär bei systemischen, durch hohe Instabilität verursachten Risiken begründet und erfordern rechtliche und regulatorische Rahmenbedingungen (z.B. Finanzmarktregulierungen Basel I-III) und Gewährleistung einer unabhängigen und effizienten Kontrolle (Finanzmarktaufsicht) - Eingriffe zur Verringerung von Friktionen (z.B. Arbeitsmarkt) dienen Behebung von Informationsmängeln (Senkung von Informationskosten) oder Abbau von staatlich verursachten Inflexibilitäten (z.B. Senkung des Anspruchslohnniveaus durch Hartz IV)
• Regulierungen - größter Teil umwewltpolitischer Eingriffe über Ge-/Verbote  - scheinbar einfache Handhabbarkeit, da direkt gewünschtes Verhalten erzwungen wird - aber wenig effizient und ungenau, nicht ordnungskonform, nicht kompatibel mit MW Ordnung - z.B. Atomkraftausstieg, Dünnsäureverklappung, Glühlampe  - politisch/medial leicht an Gesellschaft vermittelbar, da Veränderung direkt erkennbar - Verbot nur dann sinnvoll, wenn Schädigung komplett vermieden werden soll und optimales Schadensniveau 0 ist (z.B. bei existenzieller Gefährdung) -> im Normalfall Festlegung einer optimalen Menge - Effizienzmindernde Verzerrungen, weil Information bezüglich Optimum fehlen und Annahme von durchschnittlichen Verhältnissen (z.B. Vorgabe prozentuale Verringerung einer Schadensgröße), welche über die Zeit auch nicht abgebaut werden - vielmehr können dann verzerrende Anreize auch die Entwicklung effizienter Lösungen beeinträchtigen, Weiterentwicklung wird nicht dem Markt überlassen - oft große bürokratische Belastungen für Marktteilnehmer durch Vielzahl von Regulierungen
• Fiskalische Lenkung - Internalisierung durch marktmäßige Preis- bzw. Mengensteuerung ist effizienter und genauer - dazu zählt die fiskalische Lenkung über Steuern und Subventionen und Zertifikathandel   (Handel mit Rechten) - hierbei versucht der Staat, das Verhalten über Steuern/Subventionen in eine gewünschte Richtung zu lenken - bei allokativem MV infolge ex. t. Effekte ist das Ziel die (teilweise, optimale) Internalisierung
• Pigou-Steuern und -Subventionen - klassischer Ansatz geht auf Arthur Pigou zurück, Bsp. Ökosteuer - Ausgleich privater und sozialer Grenzkosten (Grenznutzen) im Optimum der Internalisierung - Grundgedanke: durch Steuer (Subvention) beim Verursacher dafür zu sorgen, dass im angestrebten Optimum dessen private Grenzkostenkurve (Grenznutzenkurve) die soziale Grenzkostenkurve (Grenznutzenkurve) schneidet - Verursacher soll statt A den Punkt B realisieren mit Internalisierung der privaten u. externen Grenzkosten, dann neues MG (weniger Menge zu höherem Preis) - dies geschieht durch eine konstante Steuer/pro ME in Höhe tPigou (Abstand zwischen SGK und PGK in Punkt B, also dem angestrebten Optimum) - keine Kenntnis der gesamten Kurvenverläufe notwendig, jedoch impliziert die Kenntnis der Gleichgewichtspunkte wiederum vollständige Information - jede Datenänderung bedarf Revision von tPigou, deshalb sehr hoher Informationsbedarf - ursprünglicher Pigou-Ansatz wenig effizient und treffgenau und damit nicht praxistauglich - externe Grenzkosten z.B. Kosten der Umweltverschmutzung, Bsp. Kohleverbrennung -> Lungenkrebs in der Region = daraus entstehende Kosten sind soziale Grenzkosten (Behandlung beim Arzt), jedoch schwierige Nachweisbarkeit und exakte K Bestimmung - allg. Produkt wird mit zu geringem Preis zu viel produziert, das externe GK nicht mit eingerechnet, Abwälzung der Kosten auf die Allgemeinheit - Subvention: Anbieter bietet zu wenig an und zu hohem Preis, sozialer Grenznutzen höher als das was sich aus privater Nachfrage ergibt (bei positivem ex. Effekt), Angebot wird subventioniert (vergünstigt) um gesamtgesellschaftlich ins Optimum zu kommen
• Preis-Standard-Ansatz - politisch gesetztes Internalisierungsziel als Grundlage und setzt am Preis mit einer S/S pro ME an (entweder Schadensmenge selbst oder eine damit verknüpfte Größe) - z.B. Mengensteuer auf Energieverbrauch zur Reduktion von CO2 Emissionen - Schädiger passen sich der fiskalischen Vorgabe entsprechend ihrer privaten Grenzkostenkurve so an, dass ihre Grenzvermeidungskosten übereinstimmen - pragmatische Weiterentwicklung des Pigou-Ansatzes - verzichtet lediglich darauf, das Optimum und den nötigen optimalen S-/S-Satz zu kennen - angestrebte Internalisierungsmenge wird politisch vorgegeben -> S-/S-Satz wird schrittweise solange variiert, bis gewünschtes Mengenziel realisiert ist - Ansatz bietet Anreize zur Senkung der Vermeidungskosten und ist daher dynamisch effizient (z.B. Innovationen, um dauerhaft weniger zu schädigen) - allerdings Treffgenauigkeit von Lenkungssteuern und -subventionen generell begrenzt - "Doppeldividende" aus Schadensreduktion + fiskalischen Mehreinnahmen zweifelhaft - z.B. fehlgeschlagener Versuch der Deckung von Gesundheitsausgaben über die Erhöhung der Tabaksteuer - allg. Auflage zur Reduzierung der Emissionen, Reduzierung der Schädigung wird erreicht, aber unterschiedlich Grenzvermeidungskosten, daher Auflage statisch nicht effizient, andere Maßnahmen erreichen Verringerung der Schädigung mit geringeren Kosten - dynamische Effizienz bei Abgabe und Auflage, Senkung der Schädigung auf S1 von S2, besteht Anreiz zum Einsatz innovativer Technologien, um Steuerabgaben zu sparen? Prozessinnovationen? Reduktion der Grenzvermeidungskosten
• Zertifikathandel (Standard-Preis-Ansatz) - Staat gibt Schadensmenge vor und Marktmechanismus bestimmt den zugehörigen Preis - Zielgröße optimal angesehene Schadens- bzw. Internalisierungsmenge politisch vorgesehen - Handlungsrechte (z.B. Schädigungsrechte) werden in Form von handelbaren Zertifikaten an Marktteilnehmer ausgegeben - Börsenhandel mit diesen Zertifikaten führt zu Marktpreis der Verschmutzungsrechte - langfristiges Reduzierungsziel wird über schrittweisen Abzug der Zertifikate aus dem Markt erreicht (schrittweise Reduzierung) - Zertifikatsausgabe entscheidend (Einfluss auf Wirkung): -- Grandfathering, Zertifikatsaufteilung entspricht den Produktionsmitteln im Status Quo, politisch leicht durchsetzbar, Gefahr der Beschränkung des Marktzutritts -- Versteigerung von Zertifikaten, ordnungskonformer, aber aufwändiger, weniger geeignet für Ersteinführung (Negativ-Bsp. UMTS-Lizenz-Versteigerung) - Insgesamt vorteilhaftes Modell, da: - große Marktnähe - vergleichsweise sehr hohe Effizienz- und Zielgenauigkeit - ggü. Preis-Standard-Ansatz Vermeidung der Überfrachtung des Steuerrechts durch lenkungspolitische Vorgaben - aber teilweise praktische Anwendungsprobleme
• Verhandlungslösungen und kollektive Bereitstellung - Vorteile des Zertifikathandel hängen damit zusammen, dass dieses Verfahren direkten Einfluss auf die Verteilung der Eigentumsrechte nimmt - kommt idealtypischer Verhandlungslösung nach Coase am nächsten
• Coase-Theorem - bei vollständiger Information, Vertragsfreiheit, klar definierten Eigentumsrechte und Abwesenheit von Transaktionskosten unter einer geringen Zahl beteiligter Wirtschaftssubjekte -> optimale Internalisierung externer Effekte durch Verhandlungen (Ausgangsverteilung der Eigentumsrechte spielt keine Rolle) - Voraussetzung der definierten Eigentumsrechte impliziert Einhaltung des Haftungsgrundsatzes - Einschränkung auf kleine Gruppe hängt eng zusammen mit Vernachlässigung der Transaktionskosten (bei großen Gruppen überproportionaler Anstieg) - restriktive Annahmen sind unrealistisch, daher nur theoretischer Referenzpunkt zur Bewertung von Internalisierungsansätzen, in der Praxis kaum nutzbar - Bsp. Raucher raucht in der Gaststätte, belastet Luft und Nichtraucher (negativer externer Effekt), Raucher Recht auf Schädigung oder Nichtraucher Recht auf saubere Luft? bis Verbot hatte Raucher das Recht, danach umgekehrt (durch Staatseingriff, Nichtraucherschutzgesetz), solange keine Regelung vorlag hat man es den Parteien überlassen -> Verhandlung wäre möglich gewesen, aber aufgrund der vielen Beteiligten unrealistisch bzw. schwer durchführbar, Zuordnung der Property-Rights - 1. Fall: Keine Schadenshaftung des Verursachers, Schädiger uneingeschränkt berechtigt, trägt keine sozialen Zusatzkosten (eigene und fremde durch Rauch), Schädigung wird nur gegen Kompensationszahlung eingestellt - 2. Fall: Schadenshaftung des Verursachers, Schädiger ist verschmutzende Aktivität untersagt, trägt die sozialen Zusatzkosten, Schädigung nur gegen Kompensationszahlung erlaubt - Probleme: Eindeutige Zuordnung der PR, Vertragsfreiheit, Transaktionskosten, Anzahl der Beteiligten, Verteilungswirkung
• Kollektive Bereitstellung - bisherige Verfahren zur Internalisierung ex. E. zielen darauf ab, das Ausschlussprinzip unter Kostenaspekten sinnvoll zu verwirklichen - manchmal nur eingeschränkt oder gar nicht möglich (prohibitiv hohe Kosten und politische Gründe z.B. sozialpolitische oder meritorische Anliegen) - bei Gütern mit Nichtrivalität (Klubgütern/Kollektivgütern) kann kollektive Bereitstellung durch Beteiligte oder Staat nötig sein - bei Klubgütern Bereitstellung durch Beteiligte vorteilhaft, ohne staatlichen Zwang durchsetzbar; Vorteil: Begrenzung der Finanzierung auf Kreis der Nutzer/Verursacher - aus sozialpolitischen Gründen in manchen Fälle eine Zwangsmitgliedschaft oder Zwangsfusion durch den Staat angestrebt (sozialpolitische Ziele), birgt aber Gefahr von Marktmacht - nur bei echten Kollektivgütern ist öffentliche Bereitstellung gerechtfertigt: - Trittbrettfahrerproblem = potentielle Nutzer haben Anreiz potentielle Zahlungsbereitschaft zu verschleiern um eigenen Kostenanteil zu mindern - alle Marktteilnehmer handeln gemäß diesem rationalen Verhalten und so kommt keine Marktlösung zu Stande - auch Verhandlungslösungen scheitern vor allem bei großen Gruppen, damit bleibt nur öffentliche Bereitstellung - öffentliche Bereitstellung bedeutet nicht Eigenproduktion durch den Staat: -- Beauftragung privater Produzenten i.d.R. vorteilhaft -- Entstehung von Effizienzvorteilen hängt von Art der Auftragsvergaben und Vertragsgestaltung zusammen -- wettbewerbliche Ausschreibung von Leistungsverträgen bei staatlicher Auftragsvergabe weitverbreitet -- Vergaben nach Kostendeckungsprinzip bergen Gefahr von Effizienzverlusten, da sie Produktion von Kosten provozieren - Methoden der Präferenzermittlung  (Aufwandsmethode, Marktpreismethode, Zahlungsbereitschaftsanalyse)

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